La crisis, ¿terminal?, del “orden basado en reglas”

La invocación de un “orden basado en reglas” es común en cualquier crisis internacional. Stricto sensu, debiera asociarse con la existencia de reglas claras, universales, vinculantes y aplicables a todos por igual. En la práctica, hoy suele significar algo bien distinto: reglas interpretables, selectivas y subordinadas al poder. Y ahí reside su crisis.

Un “orden internacional basado en reglas” se refiere a un marco de relaciones en el comportamiento de los Estados que no depende exclusivamente de la fuerza o del poder, sino que está regulado por normas, instituciones y procedimientos aceptados colectivamente. Ahora bien, el problema está en qué reglas, quién las define y cómo se aplican.

En su formulación canónica, el orden basado en reglas se apoya en cuatro pilares principales. En primer lugar, la Carta de las Naciones Unidas, la cual recoge tres fundamentos básicos: soberanía e igualdad formal de los Estados, prohibición del uso de la fuerza salvo en legítima defensa o con mandato del Consejo de Seguridad y solución pacífica de controversias. En segundo lugar, el derecho internacional público, una amalgama de textos normativos que incluyen los tratados multilaterales, normas consuetudinarias y los principios generales del derecho. En tercer lugar, las instituciones multilaterales, es decir, la propia ONU y la estrutura onusina, OMC, FMI, Banco Mundial, OMS, etc.; todo ello complementado con los mecanismos de arbitraje y resolución de disputas. Por último, el conjunto de reglas económicas y comerciales que preceptúan la apertura de los mercados, previsibilidad, no discriminación, así como la protección de inversiones y estabilidad financiera.

En teoría, este orden está concebido para asegurar previsibilidad, estabilidad y limitación del uso arbitrario del poder.

En origen, un concepto anglosajón

Aunque se presenta como universal, el término no surge de la ONU, sino del mundo anglosajón, especialmente de Estados Unidos y sus aliados, tras el final de la Guerra Fría. Se populariza a partir de los años noventa y se consolida tras 2001.

Su función principal es inseparable del propósito de legitimar el liderazgo occidental tras el colapso soviético, presentar ese mandato como normativo y no coercitivo y diferenciarlo del “orden por la fuerza” atribuido a otros actores.

Aquí aparece la primera fuente de tensión: no todas las “reglas” coinciden con el derecho internacional formal. Y este es el punto crítico. Para muchos países -China, Rusia, gran parte del Sur Global- el llamado “orden basado en reglas” no equivale al orden jurídico internacional, sino a un conjunto flexible de normas definidas por las potencias dominantes y aplicadas de forma selectiva.

Entre los ejemplos habituales de fricción podrían citarse las intervenciones militares sin mandato del Consejo de Seguridad, las sanciones unilaterales extraterritoriales, el reconocimiento selectivo de gobiernos o las reinterpretaciones ad hoc del principio de soberanía. De ahí que China, por ejemplo, insista en hablar de un “orden internacional basado en la ONU”, no en “reglas” indefinidas.

El principal cuestionamiento no es la existencia de reglas, sino su aplicación asimétrica: mientras que las violaciones cometidas por aliados son toleradas o justificadas, las violaciones cometidas por rivales son sancionadas y denunciadas. A ello, habría que sumar el uso instrumental de conceptos como “democracia”, “derechos humanos” o “seguridad”. Esto erosionaría la legitimidad del sistema, alimentando la percepción de doble rasero.

China, y otras potencias emergentes, no rechaza las reglas en sí, sino que se definan fuera del marco multilateral,  que se apliquen sin consenso y que sirvan para preservar jerarquías heredadas. Por eso dice defender la centralidad de la ONU, la no injerencia, rechaza vehentemente las sanciones unilaterales y reclama una reforma gradual de la gobernanza global. En su discurso, el “orden basado en reglas” occidental es visto como un orden basado en la correlación de fuerzas, presentado en lenguaje jurídico-moral.

La paradoja evidente es que quienes más invocan el “orden basado en reglas” son, a menudo, quienes más lo relativizan cuando entra en conflicto con sus intereses estratégicos. Esta dinámica ha conducido al debilitamiento del multilateralismo y el regreso de la lógica de esferas de influencia, concepto que el orden liberal decía haber superado, normalizando el  uso de la fuerza y acentuando la pérdida de autoridad moral de Occidente.

Un momento crítico

El orden basado en reglas no está muerto, pero ha dejado de estructurar eficazmente el sistema internacional. Su supervivencia depende de algo que hoy parece políticamente improbable, es decir, la aceptación de reglas verdaderamente universales, su aplicación no selectiva y una reforma real y urgente de la gobernanza global.

Sin ello, el sistema evolucionará hacia un orden de poder con retórica normativa, más cercano al siglo XIX que al ideal multilateral proclamado tras 1945. Por ello, es razonable pensar que pueda derivar en cambios profundos del sistema internacional, aunque no necesariamente en un colapso súbito ni en un reemplazo inmediato y coherente. Más bien asistimos a un proceso de erosión y transición.

El problema central ya no es la violación de las reglas, sino la pérdida de autoridad de quienes las invocan. Cuando el cumplimiento de las reglas depende de quién actúa y no de qué se hace, el orden deja de ser percibido como tal y se convierte en una jerarquía de poder legitimada retóricamente. Esta brecha entre discurso y práctica es hoy estructural.

El orden basado en reglas fue viable mientras coincidió con la hegemonía material de Estados Unidos y el consenso de sus aliados. Ese alineamiento hoy es problemático y no falta quien piense que ya no existe. El ascenso de China, la persistencia estratégica de Rusia y el mayor margen de maniobra del Sur Global introducen una pluralidad de centros de poder, sin que se haya acordado un nuevo marco normativo compartido. El resultado no es aún un nuevo orden, sino un interregno en el que las reglas existentes se aplican de forma fragmentaria y la coherencia se suple con arreglos ad hoc.

La creciente centralidad de la seguridad -energética, tecnológica, alimentaria, digital- está subordinando las reglas económicas y jurídicas a lógicas de confrontación estratégica. La economía se convierte en arma; la interdependencia, en vulnerabilidad; las instituciones, en campos de batalla. Este giro erosiona los fundamentos cooperativos del orden basado en reglas y abre una importante incógnita sobre el futuro inmediato del orden internacional.

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